Senin, 19 Januari 2009

AMBIVALENSI PERMENDAGRI NOMOR 57 TAHUN 2007

Dengan perubahan format politik dan pemerintahan di Indonesia saat ini, daerah-daerah mempunyai kewenangan cukup besar dalam menata proses pelaksanaan pemerintahan masing-masing. Namun dalam sebuah kerangka Negara kesatuan, berbagai aturan yang akan dibuat dan diimplementasikan pemerintah daerah harus mengacu pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Perubahan format kelembagaan pemerintahan daerah yang telah terlaksana sebanyak tiga kali, yaitu PP No. 84/2000, PP No.8/2003 serta PP No. 41/2007, telah memberikan pengalaman yang sangat baik bagi seluruh pemerintah daerah untuk melaksanakan exercise kelembagaan pemerintahan daerah. Setiap perubahan pada dasarnya diharapkan menuju pada perbaikan yang cukup signifikan bagi kemajuan proses pelaksanaan pemerintahan daerah, namun tujuan tersebut tidak sepenuhnya dapat dicapai karena berbagai intervensi-intervensi politik yang mewarnai perjalanan kebijakan kelembagaan tersebut.

Kebijakan penataan kelembagaan saat merupakan sebuah tahapan krusial dalam proses pelaksanaan pemerinatahan daerah. Format kelembagaan pemerintah daerah akan menunjukkan arah kebijakan pemerintahan daerah ke depan dalam rangka pemberian pelayanan publik bagi masyarakat. Dengan terbentuknya SOTK (Struktur Organisasi dan Tata Kerja) masing-masing SKPD (Satuan Kerja Perangkat Daerah) akan diikuti dengan penyusunan uraian tugas SKPD yang mengacu pada peraturan kewenangan yang telah di buat oleh pemerintah pusat (relevansinya dengan PP No. 41/2007 adalah pengaturan kewenangan berdasarkan PP No. 38/2007).

Dalam tulisan ini saya hanya akan membatasi pembahasannya pada masalah inkonsistensi kebijakan penyusunan kelembagaan keuangan dalam hubungannya dengan proses pengelolaan keuangan daerah, dengan menyoroti beberapa item-item aturan dalam Permendagri No. 57 Tahun 2007 tentang Petunjuk Teknis Penataan Organisasi Perangkat Daerah.

Mengapa ada keinginan Saya untuk lebih mengkaji masalah ini, karena terdapat hal-hal krusial dan sangat mendasar yang perlu diperhatikan dalam sistem akuntabilitas penyelenggaraan pemerintahan daerah ke depan yang menentukan berhasil tidaknya proses pelaksanaan pemerintahan daerah.

Dasar penyusunan kelembagaan keuangan mengacu pada PP No. 41/2007 pasal 22 ayat 4 huruf l, yaitu "perumpunan urusan yang diwadahi dalam bentuk dinas, terdiri dari : a. ….., l. bidang pendapatan, pengelolaan keuangan dan asset." Relevansinya dengan PP No. 38/2007 adalah pada lampiran t. Pembagian Urusan Pemerintahan Bidang Otonomi Daerah, Pemerintahan Umum, Administrasi Keuangan Daerah, Perangkat Daerah, Kepegawaian, dan Persandian dengan Sub Bidang Keuangan Daerah yang memuat 1. Organisasi dan Kelembagaan Pengelolaan Keuangan Daerah, 2. Anggaran Daerah, 3. Pendapatan dan Investasi daerah, 4. Dana Perimbangan dan 5. Pelaksanaan,  Penatausahaan, Akuntansi  dan Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD.

Kedua Peraturan Pemerintah di atas merupakan rujukan pokok dalam menyusun kelembagaan daerah saat ini, dan khusus yang menyangkut penataan kelembagaan keuangan daerah, kedua aturan ini sudah selaras dengan beberapa peraturan perundang-undangan yang menjadi acuan pengelolaan keuangan daerah, yaitu :.

a.  UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara;

b.  UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara;

c.  UU Nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara;

d.  UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional;

e.  Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 8 Tahun 2005 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja;

f.   PP Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah;

g.  PP Nomor 56 Tahun 2005 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerah;

h.  PP Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah;

i.   Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah;

j.   Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 59 Tahun 2007 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah.

 

Yang menjadi permasalahan pokok dalam penyusunan kelembagaan pengelolaan keuangan daerah adalah Menteri Dalam Negeri mengeluarkan Permendagri No. 57 Tahun 2007 tentang Petunjuk Teknis Penataan Organisasi Perangkat Daerah, dimana didalamnya terdapat pengaturan yang saling bertentangan (kontradiktif) mengenai penataan kelembagaan pengelolaan keuangan daerah ini, yaitu :

Pertama,  pada halaman 10 di nomor 4 huruf d, dinyatakan bahwa "Khusus bidang pendapatan, pengelolaan asset dapat dikembangkan sesuai prinsip-prinsip organisasi (fungsi lini dan fungsi staf) yaitu fungsi pendapatan menjadi Dinas Pendapatan dan fungsi pengelola keuangan dan asset menjadi Bagian Keuangan dan Bagian Perlengkapan".

Kedua, sementara itu pada halaman 11 di nomor 3). Dinas daerah yang harus dibentuk sekurang-kurangnya terdiri atas : ……….. huruf i), dinyatakan bahwa "Dinas Pendapatan, Pengelolaan Keuangan dan Asset".

Sangat mengherankan, karena dalam satu aturan terdapat dua pengaturan yang berbeda dan saling kontradiktif.

Memang dapat kita mengatakan kenapa harus bingung pilih saja salah satu dari pengaturan tersebut di atas, sesuai dengan format kelembagaan daerah masing-masing secara komprehensif. Namun kenyataannya di daerah tidak sesederhana itu permasalahannya.

Sebagaimana diketahui bahwa proses perumusan kebijakan itu melewati dua tahapan, yaitu proses teknis dan proses politik. Proses teknis, berupa kajian-kajian ilmiah dan legal drafting dilaksanakan oleh pemerintah daerah (eksekutif) yang juga biasanya melibatkan para akademisi-akademisi perguruan tinggi. Sedangkan proses politik, berupa pembahasan draf rancangan kebijakan yang melibatkan DPRD (legislatif) didalamnya.

Andaikan kebijakan penataan kelembagaan keuangan daerah ini, alternatif pilihannya jatuh pada pembentukan Dinas Pendapatan, Pengelolaan Keuangan dan Asset dan dalam pembahasan rancangan peraturan daerah-nya di DPRD tidak menemui hambatan sama sekali dan DPRD setempat setuju dengan nomenklatur tersebut, maka ke depan operasionalisasi lembaga keuangan daerah ini tidak akan menemui hambatan sama sekali, karena rancangan kelembagaan tersebut telah sesuai dengan seluruh aturan-aturan pengelolaan daerah yang telah disebutkan di atas.

Namun akan menjadi sangat krusial jika pilihan alternatif kebijakannya jatuh pada pembentukan Dinas Pendapatan (berdiri sendiri/SKPD mandiri) dan Bagian Keuangan dan Bagian Perlengkapan (dibawah salah satu Asisten Setda). Karena jika pola kelembagaan ini yang dipilih, maka sinkronisasi pengelolaan keuangan daerah akan menemui berbagai permasalahan dalam implementasinya. Pertanyaan yang mungkin juga dapat kita ajukan adalah kalau pola kelembagaan keuangan model ini tidak dapat mensinkronisasikan sistem pengelolaan keuangan daerah, kenapa harus dipilih, khan dapat saja kita pilih alternatif kebijakan pertama di atas ?

Jawabannya adalah terdapat dua hal mengapa alternatif kebijakan kedua tidak dapat dihindari, yaitu :

Pertama, apabila tim penyusun kajian teknis telah memilih alternatif kebijakan pertama yaitu Dinas Pendapatan, Pengelolaan Keuangan dan Asset, namun dalam proses pembahasan politik di DPRD berubah menjadi Dinas Pendapatan (berdiri sendiri/SKPD mandiri) dan Bagian Keuangan dan Bagian Perlengkapan (dibawah salah satu Asisten Setda). Kondisi ini disebabkan karena pihak-pihak yang pro status quo dan tidak menginginkan perubahan sistem, baik yang ada di eksekutif maupun di legislatif melakukan lobby dan pressure melalui DPRD agar alternatif kebijakan yang dipilih adalah yang kedua.

Kedua, tim penyusun kajian teknis merekomendasikan alternatif kedua, karena adanya kelompok kepentingan (invisible hand) di dalam eksekutif sendiri yang dapat mempengaruhi kebijakan dari political will pimpinan eksekutif dan DPRD.

Kenapa pilihan alternatif kebijakan kedua ini : Dinas Pendapatan (berdiri sendiri/SKPD mandiri) dan Bagian Keuangan dan Bagian Perlengkapan (dibawah salah satu Asisten Setda)---sangat krusial dan dapat menghambat proses reformasi pengelolaan keuangan daerah ---disebabkan karena pilihan alternatif kebijakan kedua ini banyak bertentangan dengan berbagai aturan pokok pengelolaan keuangan daerah yang telah disebutkan di atas. 

Dalam PP No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah pada Pasal 7 ayat (2) dinyatakan bahwa :

Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) selaku Bendaharawan Umum Daerah (BUD) berwenang:

a.    menyusun kebijakan dan pedoman pelaksanaan APBD;

b.    mengesahkan DPA-SKPD;

c.    melakukan pengendalian pelaksanaan APBD;

d.    memberikan petunjuk teknis pelaksanaan sistem penerimaan dan

e.    pengeluaran kas daerah;

f.     melaksanakan pemungutan pajak daerah;

g.    memantau pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran APBD oleh bank dan/atau lembaga keuangan lainnya yang telah ditunjuk;

h.   mengusahakan dan mengatur dana yang diperlukan dalam pelaksanaan APBD;

i.     menyimpan uang daerah;

j.     menetapkan SPD;

k.    melaksanakan penempatan uang daerah dan mengelola/menatausahakan investasi;

l.     melakukan pembayaran berdasarkan permintaan pejabat pengguna anggaran atas beban rekening kas umum daerah;

m.  menyiapkan pelaksanaan pinjaman dan pemberian jaminan atas nama pemerintah daerah;

n.   melaksanakan pemberian pinjaman atas nama pemerintah daerah;

o.    melakukan pengelolaan utang dan piutang daerah;

p.    melakukan penagihan piutang daerah;

q.    melaksanakan sistem akuntansi dan pelaporan keuangan daerah;

r.    menyajikan informasi keuangan daerah;

s.    melaksanakan kebijakan dan pedoman pengelolaan serta penghapusan barang milik daerah.

 

Dengan mencermati format pengaturan pada pasal 7 (2) PP No. 58 Tahun 2005 di atas, maka terdapat alasan-alasan mengapa pilihan alternatif kebijakan pertama yaitu Dinas Pendapatan, Pengelolaan Keuangan dan Asset, karena lembaga ini telah mengakomodasi wewenang PPKD/BUD dalam hal f. melaksanakan pemungutan pajak daerah (bidang pendapatan) dan s. melaksanakan kebijakan dan pedoman pengelolaan serta penghapusan barang milik daerah (bidang asset/perlengkapan).

Dan akan sangat rancu dan membingungkan apabila alternatif kebijakan kedua yang dipilih Dinas Pendapatan (berdiri sendiri/SKPD mandiri) dan Bagian Keuangan dan Bagian Perlengkapan (dibawah salah satu Asisten Setda), karena tidak akan menjadi jelas siapa yang akan menjadi Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) selaku Bendaharawan Umum Daerah (BUD), apakah Kepala Dinas Pendapatan Daerah ataukah Kepala Bagian Keuangan, ataukah juga Kepala Bagian Perlengkapan, hal ini disebabkan karena wewenang PPKD/BUD meliputi keseluruhan fungsi-fungsi lembaga tersebut dan tidak dapat dipecah-pecah. Dan kondisi dalam jangka panjang akan mengganggu sistem pengelolaan keuangan daerah dan akan bertentangan dengan Peraturan Daerah tentang Pokok-Pokok Pengelolaan Keuangan Daerah yang teleh dibuat oleh semua pemerintah daerah.

Pertanyaan pokok yang menjadi starting point dalam bahasan kali ini adalah Mengapa sampai para perancang peraturan di Departemen Dalam Negeri yang merumuskan Permendagri  No. 57 Tahun 2007, yang berisikan aturan-aturan yang saling bertentangan dan sangat kontradiktif, ataukah ini menunjukkan ambivalensi Departemen Dalam Negeri dalam menyikapi berbagai macam persoalan di daerah.

Memang agak membuat miris dan sangat naïf, dimana Departemen Dalam Negeri setiap tahunnya membatalkan ratusan Peraturan Daerah (Perda) yang kata mereka bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi (lex superior derogat legi infriori), sementara Departemen Dalam Negeri membuat aturan Permendagri No. 57 Tahun 2007 "yang isinya"  banyak bertentangan dengan PP No. 41 Tahun 2007 dan PP No. 38 Tahun 2007.

Hal ini belum lagi kalau kita membedah lebih jauh aturan-aturan dalam Permendagri No. 57 Tahun 2007 yang mengatur tentang perumpunan organisasi pada tingkat Sekretariat Daerah (halaman 10 dan 11) maka kita akan semakin banyak menemukan inkonsistensi-inkonsistensi aturan yang berseberangan dengan aturan diatasnya (PP No. 41 Tahun 2007).

Pertanyaan yang memerlukan jawaban adalah kalau demikian, siapakah yang berhak membatalkan aturan-aturan yang dibuat departemen (dalam skala luas, seluruh departemen), mungkin jawabannya adalah Mahkamah Konstitusi. Tapi apakah ini hanya retorika dan formalitas belaka, dimana peraturan-peraturan yang salah dan melanggar tetap saja berjalan dan menjadi pedoman yang disahihkan.

Yeah, pemerintah pusat masih belum bergerak dalam kerangka formasi reformasi secara komprehensif, dan terkesan masih adanya arogansi-arogansi kepentingan. 

WALLAHUALAM,

SALAM SUKSES BIROKRASI INDONESIA,

Makassar, 9 Januari 2008

 

ZAINAL IBRAHIM,



Get your new Email address!
Grab the Email name you've always wanted before someone else does!

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar